Kryteria oceny ekonomicznej efektywności w gospodarowaniu infrastrukturą kulturalną
Aby uczynić mierzalnym ekonomiczne znaczenie określonego materialnego obiektu kulturowego należałoby uzasadnić jego wpływ na wytwarzanie, podział i konsumpcję dóbr, a także na poziom dochodów. Popyt na te dobra, jak również gotowość do zapłaty przez potencjalnego nabywcę traktowane są w tym kontekście jako czynniki kształtujące dochód ale również czynniki ogólnego dobrobytu społecznego. Wyrażony w pieniądzu pomiar dokonuje się przy pomocy mierników: poziomu dochodów osiąganych przez sektor kultury, liczbę zatrudnionych i poziom inwestycji w tym sektorze. Wielkości te są następnie odnoszone do całości poziomu dochodów, zatrudnienia i inwestycji we wszystkich sferach gospodarki, natomiast materialne obiekty kultury stanowią część kapitału narodowego, a inwestycje w kulturze ten kapitał powiększają, przyczyniając się do wzrostu gospodarczego, dobrobytu społecznego i przyszłości narodu (I. Jędrzejczyk, Ekonomiczne efekty kultury i jej znaczenie dla rozwoju obszarów, „Krajobrazy Dziedzictwa Narodowego”, 3-4/2001, s. 6-7).
Ustalenie jednoznacznych kryteriów oceny ekonomicznej efektywności w gospodarowaniu infrastrukturą kulturalną nie jest możliwe. W literaturze spotyka się wiele kryteriów oceny projektów w dziedzinie infrastruktury kulturalnej, spośród których wypada wymienić (http://www.fundusze.malopolska.pl/mrpo/Documents/kryteria_wyboru_projektow/7-3.pdf, 15.02.2011):
- kryterium wykonalności i trwałości finansowej projektu;
- kryterium ekonomiczno-społecznego wpływu projektu na rozwój regionu;
- kryterium komplementarności;
- kryterium kompleksowości;
- kryterium trwałości efektów;
- kryterium lokalizacji projektu.
1.Wykonalność i trwałość finansowa projektu-rachunek ekonomiczny efektywności inwestycji.
Zakres oceny na podstawie podanego kryterium obejmuje:
-ustalenie czy wkład funduszy jest niezbędny dla zrealizowania inwestycji, weryfikowany będzie poziom wskaźników rentowności inwestycji takich jak: finansowa bieżąca wartość netto (FNPV/C), finansowa stopa zwrotu (FRR/C) oraz wskaźnik korzyści/kosztów inwestycji (B/C –C).
-określenie właściwego wkładu z funduszy, sprawdzeniu podlegać będzie poprawność obliczenia wskaźnika luki finansowej, będącego podstawą wyliczenia wkładu funduszy dla projektów generujących dochód netto i niepodlegających zasadom pomocy publicznej.
-weryfikacji trwałości finansowej projektu, sprawdzone zostanie skumulowane saldo przepływów pieniężnych w okresie realizacji i eksploatacji inwestycji.
Szczegółowe zasady określające sposób przygotowania analizy finansowej i wykazania wykonalności oraz trwałości finansowej są zawarte w wytycznych do studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007-2013.
2.Kryterium ekonomiczno - społecznego wpływu na rozwój regionu bada zasadność realizacji projektu w kontekście generowanych przez niego wymiernych i niewymiernych korzyści dla społeczności lokalnej i regionalnej oraz dla gospodarczego rozwoju województwa.
Kryterium to składa się z dwóch podstawowych subkryteriów:
-tworzenie nowych trwałych miejsc pracy w ramach projektu- podstawowym elementem stanowiącym o ekonomiczno- społecznym rozwoju regionu jest przyrost stałych miejsc pracy, co przekłada się na zwiększenie wpływów z podatków oraz zmniejszenie obciążeń w zakresie wspierania osób bezrobotnych oraz osób o niskich dochodach. W związku z powyższym należy premiować projekty, których efektem jest zwiększanie zatrudnienia w regionie, w szczególności w powiatach gdzie stopa bezrobocia jest szczególnie wysoka.
-ekonomiczno - społeczne oddziaływanie projektu- ocenie podlegają zyski społeczne, będące bezpośrednim lub pośrednim efektem realizacji projektu. Kryterium jest każdorazowo dostosowywane do typów projektów zgodnie z przedstawioną dla nich analizą efektywności ekonomicznej.
3.Kryterium komplementarności projektu odpowiada na pytanie czy projekt jest częścią jakiejś większej całości, czy też jest odizolowanym przedsięwzięciem w zakresie infrastruktury kulturalnej bez powiązań z innymi projektami. Preferowane są projekty komplementarne z innymi przedsięwzięciami.
4.Kryterium kompleksowości projektu oznacza realizację więcej niż jednego elementu, preferowane będą projekty wieloaspektowe, przyczyniające się do rozwoju infrastruktury kulturalnej.
Kryterium preferuje te projekty, które oprócz standardowych rozwiązań infrastrukturalnych przewidują dodatkowe wartości w zakresie infrastruktury i urządzeń, które wykraczają poza podstawowe standardy infrastruktury kulturalnej.
5.Kryterium trwałości efektów związanych z wydatkowaniem środków jest jednym z podstawowych kryteriów decydujących o finansowaniu projektu inwestycyjnego, ponieważ trwałość poszczególnych projektów rzutuje bezpośrednio na trwałość efektów całego programu regionalnego. Wsparcie nie powinno obejmować projektów, co do których, istnieją istotne wątpliwości że efekty ich realizacji będą krótkotrwałe. Kryterium to składa się z trzech podstawowych subkryteriów:
-trwałość organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz zarządzającego projektem po jego zakończeniu- w toku oceny badana jest struktura organizacyjna podmiotu realizującego projekt oraz posiadanie zasobów ludzkich i sprzętowych dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania projektu w fazie operacyjnej;
-trwałość instytucjonalna- badana jest zdolność do pokrycia przez podmiot zarządzający produktami projektu przyszłych kosztów związanych z operacyjną fazą projektu oraz ewentualne ryzyko upadłości lub likwidacji podmiotu zarządzającego;
-trwałość programowa - planowany sposób wykorzystywania infrastruktury kulturalnej jest istotnym elementem, warunkującym trwałość założonych rezultatów projektu oraz realizację określonych celów.
6.Kryterium lokalizacji projektu- w jego ramach premiowane są projekty mające pozytywny wpływ na rozwój regionów szczególnie atrakcyjnych, przykładowo: miejscowości uzdrowiskowe,
miejscowości o wysokich walorach przyrodniczych, zwłaszcza obszary na których znajdują się tereny parków narodowych i krajobrazowych, obszary o znacznej gęstości zaludnienia. W ramach kryterium oceniana jest lokalizacja oraz oddziaływanie projektu na dany region i jego mieszkańców.
Najpowszechniejszymi efektami wpływu infrastruktury kulturalnej na rozwój regionalny i decydującymi o doborze kryteriów ekonomicznej oceny projektów są (Formularz do studium wykonalności w zakresie infrastruktury kubaturowej i otwartej. Opracowanie wykonane na zamówienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Warszawa marzec 2008, s. 9-10, http://www.rpo.wzp.pl/download/index/biblioteka/161-, 17.03.2009):
– wzrost zatrudnienia w regionie;
– natężenie ruchu turystycznego w regionie
– wydłużenie sezonu turystycznego, wykorzystanie trendów społecznych, np. rosnący rynek konferencji i kongresów oraz np. rozwój różnych form turystyki (np. pozdrowotnej - mającej na celu poprawienie stanu zdrowia przez skorzystanie z profesjonalnej pomocy uzdrowisk, sanatoriów lub placówek prowadzących działalność w zakresie medycyny estetycznej) i form spędzania czasu wolnego wśród mieszkańców regionu;
– utrwalenie pozytywnego wizerunku regionu poprzez zapobieganie degradacji jego obszarów, zwłaszcza terenów wiejskich.
Ze względu na swoją innowacyjność kultura i jej przemysły są obecnie jednym z najbardziej rozwijających się sektorów rynku pracy. Sektor ten ma znaczący wkład w tworzeniu nowych stanowisk pracy co stanowi jedno z głównych kryteriów oceny efektywności w gospodarowaniu infrastrukturą kulturalną. W celu udostępnienia obiektów kultury użytkownikom niezbędna jest również ekonomiczna kalkulacja opłacalności inwestycji podejmowanych w zakresie infrastruktury kulturalnej. Natomiast atutami przemawiającymi za postawieniem na przemysły kultury czyli wszelkie przedsięwzięcia w dziedzinie kultury, sztuki i mediów działające w ramach reguł rynkowych w rozwoju miast i tworzeniu miejsc pracy są (M. Smoleń, Przemysły kultury: wpływ na rozwój miast, wyd. UJ, Kraków 2003, s. 79-80):
– wysoki stopień twórczości i innowacyjności;
– bazowanie w dużym stopniu na dziedzictwie kulturowym;
– wysoki stopień powiązania z innymi sektorami gospodarki (edukacja, turystyka kulturalna);
– wysoki stopień specjalizacji;
– opieranie się na sieci współzależnych małych i średnich firm;
– elastyczność produkcji;
– zapotrzebowanie na wysokokwalifikowanych specjalistów;
– duża możliwość generowania rentownych miejsc pracy i zysków;
– produkcja dóbr i usług na rynek wewnętrzny i rynki zewnętrzne;
– przejmowanie przez podmioty prywatne części zadań publicznych z zakresu kultury.
Głównym projektem realizowanym w zakresie zatrudnienia w sektorze kultury jest projekt „Miejsca Pracy w Sektorze kultury” Jest on finansowany ze środków UE oraz ze środków budżetu państwa, na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jest to szczególnie istotne w obliczu sytuacji powstałej w końcu 1990 roku. Liczba zarejestrowanych bezrobotnych osiągnęła wówczas 1126,1 tys. osób. W 18 współcześnie istniejących województwach przekroczyła ona poziom 15% ( M. Grabowska (red.), Barometr kultury, wyd. IK, Warszawa 1992, s. 40). Sektor kultury miał wówczas i obecnie znaczący wkład w tworzeniu nowych stanowisk pracy co stanowi główne kryterium oceny efektywności w gospodarowaniu infrastrukturą kulturalną. W celu udostępnienia obiektów kultury użytkownikom niezbędna jest również ekonomiczna kalkulacja opłacalności inwestycji podejmowanych w zakresie infrastruktury kulturalnej (P. Bendixen, Wprowadzenie do ekonomiki kultury i sztuki, wyd. UJ, Kraków 1998, s. 211). Także przemysły kultury są kreatorem miejsc pracy. Według danych UE w 1995 r. w przemysłach kultury było zatrudnionych w Europie 2,5-3 mln osób. Według późniejszych danych w europejskim przemyśle muzycznym (w tym przy organizacji koncertów i innych przedsięwzięć muzycznych) zatrudnionych było około 600 tys. ludzi a sumy zaangażowane w te przemysły sięgały 19 miliardów euro (J. Szomburg (red.), Kultura i przemysły kultury szansą rozwojową dla Polski, IBNGR Gdańsk 2003, s. 25).
Wykorzystanie oferty kulturalnej regionu w dużej mierze wynika ze stopnia jej dopasowania do potrzeb mieszkańców regionu oraz jakości usługi, zależnej nie tylko od infrastruktury kulturalnej i wielkości nakładów na inwestycje z nią związane, lecz również od stopnia zaangażowania pracowników. Miarą wydajności pracy osób zatrudnionych w kulturze jest stosunek zorganizowanych przedsięwzięć kulturalnych do liczby pracowników danej instytucji kultury bądź stosunek liczby uczestników tychże przedsięwzięć do liczby pracowników (G. Prawelska-Skrzypek, Polityka kulturalna polskich samorządów, wyd. UJ, Kraków 2003, s. 86). Skuteczną formą zatrudnienia stanowią prace remontowe i konserwatorskie obiektów kultury. Zły stan techniczny większości zabytków oraz pilna potrzeba zmniejszenia bezrobocia przemawiają za tym, aby wskazać istnienie zależności pomiędzy skuteczną opieką nad dobrami kultury i taką polityką rozwoju społeczno-gospodarczego, która tworzy miejsca pracy w tej dziedzinie oraz pobudza korzystną dla zabytków aktywność społeczną wolontariuszy oraz organizacji pozarządowych. Znając liczbę zabytków, ich stan techniczny i przybliżone koszty renowacji można określić liczbę miejsc pracy niezbędną do uratowania zabytków. Potrzeba opieki nad zabytkami wskazuje na społeczne i ekonomiczne skutki zaniedbań powodujących utratę korzyści materialnych w wyniku zniszczenia zabytków (P. Jaskanis, P. Kościelecki: Poziom i czas zatrudnienia w pracach konserwatorskich przy zabytkach oraz w pracach archeologicznych. UGKZ Warszawa 2002, s. 5).
Wypada nadmienić, że kryteria oceny wartości zabytków historycznych określone pod względem atrakcyjności turystycznej oraz pod kątem ochrony zabytków i ich rewaloryzacji wyróżniają (A. Kołodziejczyk, Rola elementów kultury w turystyce, wyd. IT, Warszawa 1979, s. 54):
– stan zachowania układu i poszczególnych obiektów;
– reprezentatywność układu przestrzennego w świetle historii urbanistyki i innych dyscyplin naukowych;
– wartość użytkową układu;
– wartości estetyczne – wartość artystyczna zabytkowych obiektów architektury oraz siła ich oddziaływania estetycznego.
W krajach, gdzie zabytki w większości znajdują się w dobrym stanie i są przedmiotem zróżnicowanych form zarobkowania opieka nad zabytkami należy do sfery przemysłów kulturalnych, zaawansowanych pod względem zróżnicowania ofert, stosowanych środków i sposobów działania. Atrakcyjność tej sfery bierze się z praktycznie niewyczerpalnego potencjału dziedzictwa. Zasoby kultury nie są bowiem tak ograniczone jak na przykład zasoby kapitałowe. W ramach współpracy Generalnego Konserwatora Zabytków z jednostkami pozarządowymi prace w zakresie ochrony zabytków wykonywane były we wszystkich województwach. Przykładowo w Województwie Zachodniopomorskim prace tego typu były prowadzone w 2000 r. przez Stowarzyszenie Pracowni Autorskich AFIX pod nazwą: „Ochrona zabytkowego krajobrazu kulturowego województwa zachodniopomorskiego”. Prace miały na celu opracowanie wytycznych do tworzenia w planach zagospodarowania przestrzennego obszarów chronionych dla województwa. Polegały na scaleniu danych dla dawnych województw: szczecińskiego, pilskiego i gorzowskiego, ich aktualizacji i skartografowaniu zjawisk i połączeniu ich z wytycznymi dla wyznaczenia stref konserwatorskich i zbiorczymi zestawieniami zasobów dziedzictwa kulturowego (P. Jaskanis (red.), Współpraca Generalnego Konserwatora Zabytków z jednostkami pozarządowymi w zakresie ochrony i popularyzacji problematyki ochrony zabytków, UGKZ Warszawa 2001, s. 104).
Istotnym jest wpływ infrastruktury kulturalnej na rozwój turystyki, w tym turystyki kulturowej. Wynika on z wielu zróżnicowanych przyczyn, wśród których wymienia się czynniki historyczne, które zapoczątkowały podróże turystyczne i umożliwiły zwiększenie ich liczby (rozwój środków transportu, wzrost ilości czasu wolnego, zasobność finansowa i świadomość społeczeństwa), oraz czynniki współczesne powodujące stałe rozszerzanie przestrzeni turystycznej, zwiększenie liczby uczestników ruchu turystycznego i coraz większe zróżnicowanie oferty turystycznej (wzrost podaży usług turystycznych i jednostek obsługujących ruch turystyczny, zanikanie barier politycznych oraz coraz lepszy dostęp do informacji) (B. Meyer, A. Panasiuk, Projekt turystyki kulturowej województwa zachodniopomorskiego, „Problemy Turystyki” 3-4/2002, s. 39-52).
Możliwości rozwoju turystyki w regionach uwarunkowane są ogólnym stanem społeczno-gospodarczym obszaru, posiadanymi dobrami turystycznymi, tworzącymi wraz z urządzeniami i usługami produkt turystyczny regionu oraz prowadzoną polityką regionalną.
Relacje między turystyką a kulturą są bardzo silne i mają charakter wzajemny. Z jednej strony szeroko rozumiana kultura stanowi jeden z elementów składowych walorów kreujących ruch turystyczny o zróżnicowanym charakterze (przede wszystkim poznawczym), z drugiej strony działalność turystyczna przyczynia się do ochrony, wzbogacenia i popularyzacji dóbr kultury. Odrębność kulturowa obszarów jest bardzo często podstawą tworzenia produktu turystycznego i stanowi o atrakcyjności turystycznej regionu.
Istotę produktu turystyki kulturowej trudno jednoznacznie zdefiniować. Ograniczając produkt kulturowy do zakresu świadczeń niezbędnych do korzystania z produktu należy uwzględnić (B. Meyer, A. Panasiuk, Produkt turystyki kulturowej…, dz. cyt., s. 41):
– podstawowe usługi turystyczno-transportowe, noclegowe, gastronomiczne;
– usługi kulturalne: związane ze wstępem do atrakcji turystycznych o charakterze kulturowym (zabytki, muzea, galerie) i udziałem w imprezach (kulturalnych, regionalnych, folklorystycznych).
Takie znaczenie produktu turystycznego odpowiada marketingowemu rozumieniu produktu. W szerszym znaczeniu produkt turystyki kulturalnej określany jest jako suma wrażeń, którą uzyskuje turysta w czasie i po jego konsumpcji przy założeniu, że głównym motywem uprawiania turystyki są elementy związane z kulturą. W warunkach polskich marketing został adaptowany na grunt kultury dopiero w latach 90-tych a wzory związane ze sprzedażą i świadczeniem usług kulturalnych były zapożyczone z innych dziedzin gospodarki ( Z. Knecht, Marketing w zarządzaniu instytucją kultury, wyd. WP, Warszawa 1991, s. 102). Powodzenie działań upowszechniających produkty kulturowe zależy od kompetentnego upowszechniania wiedzy o dobrach i usługach artystycznych poprzez podejście marketingowe (Z. Knecht, A. Styś (red.), Marketing w działalności instytucji i jednostek upowszechniania kultury, wyd. WS, Toruń 1990, s. 41). Efektywność wszelkich rekomendacji wzrasta zdecydowanie, jeżeli wysoki jest autorytet inspirującej promocję instytucji kultury. Szanowana instytucja z wykwalifikowanym personelem z reguły gwarantuje znaczne zainteresowanie otoczenia i dużą perswazyjność działań promocyjnych. Wykorzystanie tych wszystkich prawidłowości stanowi istotny składnik programu marketingowego (J. Wojciechowski, Marketing w bibliotece, wyd. SBP, Warszawa, s. 63, patrz także: J. Wojciechowski, Organizacja i zarządzanie w bibliotekach, wyd. WN PWN Warszawa-Kraków 1998, s. 181-185).
Marketingowo zorientowane instytucje kulturalne powinny spełniać kilka warunków. Należą do nich (B. Szargut (red.), Problemy rozwoju kultury na Pomorzu Zachodnim, wyd. UW Szczecin 1995, s. 172):
– zdefiniowany cel działania i określonego adresata;
– określone miejsce na rynku kultury;
– świadomość stanu swej infrastruktury i rynku;
– świadomość skali zapotrzebowania odbiorcy oferowanych usług;
– stosowanie różnych sposobów na zwiększenie popytu;
– posiadanie źródła finansowania;
– przeznaczanie zasobów finansowych na utrzymanie infrastruktury i stanu posiadania dóbr kultury oraz na reklamę i promocję.
Usługi kulturalne pełnią w poszczególnych ośrodkach różne funkcje. Specyfikę i charakter każdego regionu kształtuje szereg czynników i okoliczności np. ekologiczno-geograficznych, historycznych, społeczno-demograficznych, obyczajowych. Ich analiza wraz ze znajomością aspiracji kulturalnych odbiorców kultury i realizacja odpowiednich programów działań przesądzają o skuteczności polityki kulturalnej, również w skali globalnej (B. Szargut, Uwarunkowania polityki kulturalnej na Pomorzu Zachodnim w latach 1945-1990, wyd. WU PS, Szczecin 1993, s. 218).
Do elementów kształtujących produkt turystyki kulturalnej zaliczają się walory kulturowe o charakterze materialnym i niematerialnym. Niematerialne elementy kultury stanowią tzw. tradycję historyczną ulegającą przemianom w procesie historycznym. Jest ona przyczyną powstawania materialnych elementów kultury obejmujących przedmioty użytkowe wytwarzane na terenie danego obszaru. Obiektem zainteresowania turystów są jedynie te, które odznaczają się wysokim poziomem artystycznym lub odegrały istotna rolę w przeszłości historycznej (muzea, zabytki, miejsca kultu religijnego, sztuka). Elementy produktu kulturowego oraz usługa i funkcjonowanie organizacji kulturalnych są także determinowane przez konsumentów przyjmujących produkt kulturalny, czyli dorobek i spuściznę kulturalną (K. Mazurek-Łopacińska (red.), Kultura w gospodarce rynkowej, wyd. AE, Wrocław 1997, s. 136-137). Podobnie jak organizacje biznesu także instytucje kulturalne jako organizacje non-profit posługują się podstawowymi instrumentami marketingu: produktem, ceną, dystrybucją i promocją z zachowaniem specyfiki przedmiotu działalności (B. Iwankiewicz-Rak, Marketing organizacji niedochodowych, wyd. AE, Wrocław 1997, s. 95).
Infrastruktura kulturalna jest także istotnym czynnikiem kształtującym obraz regionu i zapobiegającym degradacji, zwłaszcza obszarów wiejskich. Reformy ustrojowe mające miejsce w Polsce po 1989 roku pociągnęły za sobą likwidację ponad 30 tys. adresów polskiej kultury, co spowodowało nieodwracalne następstwa kulturowe dla zwartych wielopokoleniowych środowisk (M.S. Szczepański (red.), Kapitał społeczno-kulturowy a rozwój regionalny i lokalny, wyd. WSZ i NS, Tychy 200, s. 59). Od 1990 r. liczba placówek kulturalnych w gminach wiejskich drastycznie zmalała. Likwidacji uległo wiele kin, teatrzyków, chórów, klubów sportowych i kółek zainteresowań. Niskie nakłady na kulturę na wsi i preferowanie inwestycji technicznych powodują pogorszenie warunków życia mieszkańców i wysokie bezrobocie. Oprócz tego, taki stan rzeczy przyczynia się do zanikania tradycji związanej z funkcjonowaniem lokalnej kultury. Brak pełniących rolę wychowawczą placówek sprzyja powstawaniu patologii społecznej, wzrostu apatii społeczności lokalnej, co dodatkowo utrudnia pozyskiwanie kapitału z sektora prywatnego oraz źródeł publicznych (H. Janowska, Kultura jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, w: A. Panasiuk (red.), Przedsiębiorczość i samorządność: wyzwania dla społeczności lokalnych w regionach przygranicznych. Ośrodek Promocji WZiEU US, Szczecin-Dębno 2004, s. 93-99).